Система государственного управления Российской империи в XIX – начале XX веков. Традиции и реформы

При этом император мог «внять мнению» как большинства, так и меньшинства Государственного совета, мог опровергнуть и то, и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета. Большое значение имела Государственная канцелярия, которая не только вела делопроизводство Государственного совета, и «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты, т.е. проводила всю ос

новную работу по составлению текста законопроектов. Развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельность председателя этой канцелярии М.М.Сперанского, планы государственных преобразований которого Александр I в принципе одобрял, но на деле они воплощены не были.

Важное нововведение в государственном управлении при Александре I состояло в том, что в 1801-1803 гг. Сенат получил статус института административной юстиции, прокуратуры и суда со следующими функциями: административно-судебные дела; надзор за правительственным аппаратом через губернских и уездных прокуроров, самостоятельно – с помощью самих сенаторов и посредством жалоб; высшая инстанция суда; охрана и удостоверение особенных прав разных классов. Постепенно высший суд и надзор за деятельностью коронных учреждений стали главными функциями Сената в течении XIX – начала XX веков.

С целью контроля за деятельность органов коронного управления Сенат: 1) поддерживал постоянную связь с местными учреждениями, информировал их о результатах проверки управления в империи, как бы напоминал о том, что судный час наступит для всех, требовал неукоснительно следовать законам и инструкциям; 2) рассматривал отчеты о деятельности учреждений и персональные отчеты губернаторов об их работе; 3) заслушивал губернаторов в Сенате во время их пребывания в Петербурге; 4) рассматривал жалобы; 5) проводил ревизии учреждений. Осуществляемый Сенатом прокурорский надзор существенно сдерживал безнаказанное злоупотребление властью со стороны коронной администрации и защищал интересы населения и казны.

Особенно эффективной была деятельность сенаторов в качестве ревизоров местного коронного управления, которых нередко лично направлял император в ту или иную губернию по полученному сигналу. Вспомним испуг чиновников в повести Н.В.Гоголя «Ревизор».

1.2. От коллегий к министерствам

Наиболее значительным изменениям в начале XIX века подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который перестал отвечать требованиям нового столетия, не обеспечивал необходимую централизацию и персональную ответственность чиновников. Необходимо было более гибкое, оперативное, централизованное исполнительное управление. Александр I предпочел конституции радикальную административную реформу, поддержал проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские образцы других стран.

В соответствии с царским Манифестом «Об учреждении министерств» 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них прежде не имели аналогов в Российской системе управления – это Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. К 1861 г. их стало 9, к 1917 – 12.

Учреждалась должность «товарища министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры деятельности каждого министра, подведомственные ему сохраненные государственные коллегии и другие учреждения, что обеспечивало преемственность управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.

Завершило оформление министерской системы в России издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при участии М.М.Сперанского. Министрам вверялась исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министерств и устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти»[6], т.е. императору. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре - совещательным органом, куда входили товарищи министра и директора департаментов.

С созданием министерств возникает и орган, координирующий их действия, рассматривающий вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств, ежегодные отчеты министров, дела о награждении и взысканиях чиновников и другие. В манифесте 1802 года еще не было четкой регламентации деятельности Комитета министров, его полномочия вырабатывались постепенно и получили законодательное оформление к 1812 году.

Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной к середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Подобный опыт импонировал Александру I и Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления»[7].

 Скачать реферат